A anistia como renúncia de receita à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal

 

Para uma melhor compreensão do tema em questão, faz-se mister a definição do instituto da “anistia”, no qual entende-se por anistia fiscal, e também da expressão “renúncia de receita”. Pois bem, por ordem, passamos a conceituá-los.

A anistia fiscal, que pelo dicionário de língua portuguesa “Aurélio” nos traz o conceito de “perdão geral”, “clemência”, “indulto ou graça”, é ato pelo qual o poder público fiscal concede aos infratores fiscais perdão por atos ilícitos contra a legislação tributária.
Nesta linha de raciocínio explana Kiyoshi Harada:

A anistia é modalidade de exclusão do crédito tributário disposto pelo artigo 180 do Código Tributário Nacional, onde assim disciplina:

Na concepção de Luciano Amaro:

Na concepção simplista, direta e completa de Brito Machado:

Anistia é perdão pelos atos ilícitos praticados pelo contribuintes ou responsáveis tributários, desde que, sejam atos que não constituam crime, podendo estes ser considerados a sonegação ou a evasão fiscais, ou ainda, a elisão fiscal praticada mediante dolo, fraude ou simulação.

Sendo assim, como bem discrimina Brito Machado em seu conceito, a anistia compreende perdão às infrações tributárias que constituam penalidades meramente pecuniárias, porém, indo mais além, quando tais penalidades decorrerem de sanções administrativas, e não de penas criminais, afastando destas o poder de concessão da anistia.

O indulto tem referência direta com a infração praticada, ou seja, a anistia é o perdão pelo ato praticado. Não significa dizer que o fato se esvaecerá do tempo, o que se torna uma inverdade fenomenológica, mas tão somente, exclui todo e qualquer efeito que posso originar, entre eles, a sanção como principal. Isso denota-se que não se tem o perdão tão somente da sanção, mas da prática do ato que ocasionou a penalidade administrava fiscal .

Pode-se deduzir assim, que a anistia quando concedida, primeiramente somente poderá abranger atos que não constituam, penalidades ou sanções penais, mesmo que estas sejam somente através de multas, ou ainda, aqueles atos que sejam praticados em conluio, visando somente fatos pretéritos à lei que a concede, podendo subtrair daí que, apesar da já proeminente determinação constitucional do artigo 150, §6°, já estabelecia exigência de previsão legal para a concessão, de que a competência é do ente federativo competente para instituição do tributo, e tendo como efeito, a exclusão total das conseqüências jurídicas havidas do ato infracional, sendo esta, o efeito prático da aplicação da anistia ao ato e não à sanção.

Desta forma, compreende-se contraditório os dizeres de Roque Antônio Carraza, quando menciona que: “A anistia, pois, perdoa, total ou parcialmente, a sanção tributária, isto é, a multa decorrente do ato ilícito tributário. Incide sobre a infração tributária, desconstituindo sua antijuridicidade, como observa Paulo de Barros Carvalho” .

Ora, com as contradições de praxe encontradas na obra do mencionado autor, verifica-se mais uma evidência. É verdade que Paulo de Barros Carvalho menciona que a anistia desconstitui a antijuridicidade do ato, mas é verdade também que o mesmo não deixa dúvidas sobre a anistia ao ato, e não às sanções.

Se fosse entendido que a anistia aplicar-se-ia tão somente às sanções geradas pelo ato ilícito praticado, dever-se-ia possibilitar ao administrador, que detém iniciativa para lei de concessão de quaisquer benefícios fiscais, a apontar somente determinadas sanções aplicáveis, a despeito das regras de concessão da anistia de forma limitada do artigo 181 do Código Tributário Nacional, que afasta a possibilidade de escolher entre uma ou outra penalidade, podendo somente, fazer distinções de natureza material.

Outro ponto importante a ser analisado é a renúncia de receita. Trata-se de “desistência do direito sobre determinado tributo, por abandono ou desistência expressa do ente federativo competente para sua instituição. (...) nesse caso, a renúncia de receita decorre da concessão de incentivos fiscais”

A renúncia de receita veio disciplinada a partir de 2001 através da Lei Complementar 101/2001, em seu artigo 14 que dispõe:

Como é de fácil observação, o §1° do referido artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, é expresso ao mencionar que a anistia é compreendida como renúncia de receita.

Ora, tal dispositivo então de forma clara e objetiva mostra que a anistia constitui renúncia de receita. Porém, cabe esclarecer que a renúncia de receita em si não caracteriza ato ilícito, gerador de improbidade ou qualquer outra forma de ilegalidade administrativa.

A renúncia de receita é tratada pela lei de responsabilidade fiscal para abrandar e responsabilizar administradores que percorrem a iniciativa de concessão de benefícios fiscais, anistias, isenções, entre outras modalidades de renúncia de receita, sem o respectivo plano para uma recuperação financeira ou planejamento orçamentário.

Assim, temos que, a renúncia de receita trata-se de gênero, em que a anistia figura como espécie. Ou seja, a anistia é uma modalidade de renúncia de receita. Mas a prática da renúncia de receita não é por si só, ilícita. Somente o será, se não observados os limites estabelecidos pelo próprio artigo 14 da Lei Complementar 101/2000.

Como visto acima, no artigo 14, incisos I e II estão presentes as formas pelas quais deverão ser observadas para a possibilidade de haver renúncia de receita por parte do ente federativo, logo, a possibilidade de concessão da anistia por parte dos órgãos fazendários.

Coloca-se, primeiramente, o inciso I onde estabelece que deverá estar presente: “demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do artigo 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias”.

Para referida demonstração, bastará que esteja discriminado na própria norma de clemência, as previsões orçamentárias de receita e despesas considerando a própria anistia concedida, ou seja, uma previsão do quantum de receita será reduzida em favor do perdão concedido.

Essa previsão se dá com a obrigação anterior de estabelecer a estimativa na lei de orçamento anual. Conseqüentemente, por obrigação, a Lei de Diretrizes Orçamentárias do ente federativo, deverá comportar a possibilidade da lei orçamentária prever a diminuição da receita em favor da anistia.

Nesse sentido, em disposições análogas, anualmente a União vem promulgando suas Leis de Diretrizes Orçamentárias.

Com referida norma estabelecida, e devidamente previsto em orçamento, poderá o executivo propor lei de anistia, indicando na própria lei a estimativa prevista pelo orçamento para fins de concessão de benefícios fiscais que auferem renúncia de receita, e conceder a anistia nos limites da Constituição Federal e do Código Tributário Nacional e, é claro, às suas leis de diretrizes orçamentárias e de orçamento.

A segunda forma de renunciar receitas, é discorrido pelo inciso II do artigo 14, onde menciona que: “estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.”

Assim, a outra forma de fazer renúncia de receitas, concedendo anistia fiscal, seria na lei que disciplina a anistia, prever outras formas de arrecadação onde venha a suplantar a renúncia efetuada. É notório que se a anistia vier cumulada com planos de renegociação fiscal, entende-se que não poderá ser indicada as possíveis arrecadações dos passivos fiscais já existentes, dado que, o aumento da arrecadação não se deu por nova modalidade de arrecadação, mas pelo recebimento facilitado dos créditos já devidamente constituídos .

Todavia, poderá ser concedida anistia, desde que, a lei que a discipline, aufira alguma outra forma de arrecadação que venha a suplantar os valores que poderão vir a ser renunciados.

Visto isso, é cediço concluir que a anistia, a partir da promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal, não passou a ser considerada como uma conduta ilícita por parte do administrador ou do legislador. Tão somente, passou a ter limites na sua possibilidade de concessão, nos quais, sendo observados pela administração fiscal, poderá ser concedida nas formas que o Código Tributário Nacional estabelece. Até mesmo porque, caso a renúncia por si só fosse considerada ato ilegal, considerando que a anistia é modalidade de renúncia de receita, o artigo 180 do Código Tributário Nacional, entre outros como exemplo o que disciplina a remissão ou a isenção, estariam revogados, e não mais poderiam ser considerados no ordenamento jurídico, o que seria contrário ao posicionamento constitucional, já que a própria carta magna prevê essas possibilidades, até para o exercício do princípio constitucional da capacidade contributiva.

Diante de todo o exposto, denota-se que a anistia corresponde a uma das modalidades de renúncia de receita prevista pela Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal); para esclarecer também que a renúncia de receita, seja ela por qualquer das modalidades, inclusive a anistia, pode ser exercida desde que observados os preceitos do artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

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